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    调查内容

市级有关部门,各县区(市)人民政府法制办:

为了规范地方立法草案工作,提高立法质量和效率,市法制办起草了《宁波市地方立法草案起草工作指引(修订草案)》,现印你们征求书面意见,请于2017年12月20日前反馈市法制办立法一处。

 

 

宁波市人民政府法制办公室

2017年12月12日

 

(联系人:金厚桥,传真:89182023)

 

 

宁波市地方立法草案起草工作指引(修订草案)

(2017年修订版)

 

修订说明:

2014年2月,市法制办依据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》和省、市有关法规、规章的规定,结合本市立法工作的具体实践,编纂了《宁波市地方立法草案起草工作指引》,印发市级部门和区县(市)政府法制办,供承担地方性法规、政府规章起草工作的单位和人员学习参考。2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。《立法法》修正案对设区的市制定地方性法规、规章的事项范围、权限等方面作了新的规定,同时立法草案起草中存在着立法调研不全面、起草程序不够规范、草案质量不够高等普遍性、倾向性等问题,因此,对该指引进行修订,形成了《宁波市地方立法草案起草工作指引》(2017年修订版)。

 

修订后正文:

为了规范区县(市)政府、市级部门起草地方性法规、规章草案(以下简称立法草案)的起草工作,提高立法质量和效率,依据《中华人民共和国立法法》《宁波市制定地方性法规条例》和其他有关法律、法规和规章,结合本市实际,编纂本指引。

一、基本要求

1.端正思想。起草立法草案必须坚持中国共产党的领导,坚持习近平新时代中国特色社会主义思想,坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实,坚持全心全意为人民服务,坚持依法行政,遵循立法法规定的基本原则,遵循宪法、法律、行政法规、地方性法规等上位法的规定和立法精神,从国家整体利益出发,从遵守政治纪律的高度,克服部门利益倾向,维护中国特色社会主义法制的统一和尊严。

2.严控权限。除法律另有规定外,立法事项应当在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的范围内。城乡建设与管理包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等,环境保护包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹等。有关立法事项的权限范围难以准确把握的,应当事先与省、市人大常委会法工委沟通、取得指导;仍不清楚的,可以通过逐级向全国人大常委会法工委咨询。

3.深入调研。立法事项的调查研究应当贯穿于立法草案起草工作的始终,全面、客观、准确地摸清本市的现状,广泛收集国内外先进经验,正确理解和把握相关上位法、同位法的规定和立法意图,采取灵活多样的方式方法,拓宽国家机关、公民、法人和其他社会组织有序参与草案起草工作的途径,提高立法质量,增强立法实效。

4.精准立法。根据立法事项及管理需要和特点,把握精准化的问题导向,提炼精干化的立法框架,谋划精细化的制度设计。草案内容具有针对性和可执行性,不与上位法的规定相抵触,一般不重复上位法的规定。草案结构严谨,逻辑严密,文字简明、准确,符合地方性法规、政府规章的立法技术规范。

5.保证质量。坚持科学立法、民主立法,实行立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的方式组织立法草案的起草工作。根据实际需要,举行专家咨询、论证和公开听证,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力和责任,适应改革需要,体现地方特色。

二、起草组织

6.起草主体。立法草案由市人大常委会或者市人民政府的年度立法计划确定的单位起草,一般是提出立法项目建议的区县(市)政府或者市级部门、有关单位(以下统称起草单位)。立法事项涉及两个及以上起草单位的,由排列在前的单位牵头组织起草,排列在后的单位协同起草。起草单位可以根据实际需要委托有关专家、教学科研单位、社会组织承担具体的起草工作。

7.起草小组。起草单位应当在市人大常委会、市人民政府年度立法计划下达后15日内,成立起草小组并报市法制办;起草法规草案的,应当同时报市人大常委会有关专门委员会、法制工作委员会。起草小组应当由起草单位的主要领导或分管领导担任组长,其成员应当由法规机构、业务机构、执法机构等内设机构组成,可以邀请政府法制机构、有关专家参与指导;起草法规草案时,起草小组成员可以邀请市人大有关专门委员会、法制工作委员会参与指导。委托起草的,起草单位应当成立立法草案起草指导小组,指导小组成员可以参照起草小组组成。

8.工作方案。起草单位应当自市人大常委会、市人民政府立法计划实施方案下达后30日内,制定立法草案起草工作方案并报市法制办;起草法规草案的,应当同时报市人大常委会有关专门委员会和法制工作委员会。起草工作方案,应当明确收集资料、研究分析、起草草案、征求意见、形成草案、集体审议、上报起草工作材料等各阶段的完成时限等。起草工作应当在市人大常委会审议时限4个月前或者市政府立法计划实施方案规定上报市政府时限前完成并上报起草工作材料。

三、起草程序

9.厘清主题。根据市人大常委会、市政府立法计划确定的立法项目,依照有关法律、法规的规定和地方立法的需要,准确理解和把握立法项目的主题,以及立法空间、对象和行为的适用范围,避免出现草案内容与立法事项的主题不一致的情况。

10.收集资料。广泛收集与立法事项相关的法律、行政法规、省地方性法规和政府规章、国家部委规章、市地方性法规和政府规章,党中央、国务院、省委、省政府、市委、市政府的决定、决议和政策、文件、国家和地方标准等,区县(市)政府及其部门和市级部门有关规范性文件、操作细则、规程等;国内外有关城市有关立法工作经验材料等。收集、整理的立法依据和参考材料一般应汇编成册。

11.梳理职权。遵循行政机关职权法定原则,梳理与立法事项有关的行政机关、事业单位和社会组织等单位的法定职权、法定行政管理措施及责任,总结有关行政机关、单位履行行政许可、行政处罚和其他行政管理措施等职责中的实际情况和工作成效,从主观、客观两个方面查找、统计、分析履职中存在的存在问题和原因。

12.效果调查。遵循行政管理相对人法无禁止皆可为的原则,全面调查行政管理相对人执行与立法事项相关的法律、法规和规章的情况及取得的社会效果,从主观、客观两个方面查找、分析行政管理相对人有法不依、屡禁不止等方面存在的突出问题和原因,评估、判断现行法律、法规和规章有关规定的必要性、可行性、操作性。

13.综合分析。根据收集的资料、梳理的法定职权和社会效果等进行综合分析,着重提炼现行有关法律、法规和规章有关规定缺失或者过于原则、操作性不强等问题;提炼行政机关未执行现行规定或者执行不到位等问题;提炼行政机关管理方式、管理方法、管理理念与管理需求不适应等问题;提炼国内外其他城市的管理经验和取得的实际成效。经综合分析,归纳提出立法需要解决的问题和对策措施,确立立法草案基本思路和框架,形成立法综合分析报告。

14. 起草草案。根据综合分析报告确定立法草案的体例,起草形成草案征求意见稿。草案征求意见稿一般采用章、节、条、款、项、目等结构单位,将草案内容按照一定的逻辑关系依次排列。草案总条文数不足30条的,原则上不设章节。草案征求意见稿中涉及权力和责任、权利和义务的内容应当逐项进行论证,涉及设定行政许可、细化许可条件、增设义务等内容的,应当组织听证。论证、听证结论应当作为起草草案的重要依据。

15.征求意见。草案征求意见稿经起草小组组长批准后以起草单位名义向有关行政机关和基层组织征求书面意见,同时通过本单位门户网站向社会公众征求意见。向社会公众征求意见的时间不得少于30天。重要的立法草案征求意见稿,应当事先听取市人大常委会、市政协有关专门委员会、市法制办的意见。起草小组应当整理、分析征集到的意见,形成征求意见情况报告。征求意见情况报告,包括征集到的意见和建议,以及采纳情况的说明和未采纳的理由。

16.形成草案。起草小组应当根据征求意见情况报告,对征草案求意见稿进行修改完善,并起草草案送审稿的说明,经起草小组组长批准后,形成草案送审稿及说明,提请起草单位领导班子集体审议。提请集体审议的材料,包括草案送审稿及说明、征求意见情况报告和相关立法依据。

17.集体审议。草案送审稿应当经起草单位领导班子会议集体审议通过。审议时,由本单位法制机构负责人汇报,相关业务机构负责人补充。审议通过后,按照会议的决定拟制《关于提请审议XX(草案送审稿)的请示》,经起草单位主要负责人签发,并及时报市政府,同时抄送市法制办。

18.报送材料。除《关于提请审议XX(草案送审稿)的请示》外,起草小组还应当向市法制办报送立法依据和立法参考材料、立法综合分析报告、征求意见情况报告、送审稿条款对照依据(引用上位法、参照其他城市、创设等);立法修改项目还应有修正前后对照表;举行立法论证或听证会的,还应同时上报论证、听证会纪要。

四、研究事项

19.定义条款。立法草案涉及有关定义条款的,应当遵循法律、法规或者规章已有的定义,不得擅自篡改。有关法律、法规、规章对同一事项的定义不一致的,适用法律效力高的已有定义;法律、法规、规章尚未对立法事项作出定义的,可以适用国务院决定或决议或者国家、地方、行业标准规定的定义;上述文件均无相应定义的,起草单位应当组织有关权威机构、专家学者进行专题论证,创设必要的定义。

20.适用范围。立法草案的适用范围包括空间、对象和行为适用。空间适用范围,一般适用本市行政区域包括区县(市)行政区域;空间适用在本市特定有限范围的,应当在立法事项名称中明确。对象适用范围,是指立法草案调整的特定主体,包括公民、法人和其他组织。行为适用范围,是立法草案调整的行为,包括相应的工作或活动。起草小组应当根据适用范围开展立法调研,不得以偏盖全。

21.职责分工。立法事项涉及划分行政机关管理职责的,应当遵循职权法定的原则,遵循本市现行行政管理体制及“三定”规定。确需调整现行行政管理体制、行政机关管理职责分工的,应当在立法事项调研论证阶段,会同机构编制主管部门进行专题研究,向市政府提出调整现行行政管理体制的调研报告,经依法批准后,立法草案方可按照批准的职责划分有关行政机关的职责。

22.专题论证。立法事项或者有关内容专业性较强、法律关系比较复杂的,或者法规草案拟设定行政强制措施的,起草单位应当举行由专家学者、相关部门、法制机构等相关专业人员参加的专题论证会,对相关措施的可行性或者不可行性进行双向论证,形成论证结论或倾向性意见。论证结论或倾向性意见应当作为起草立法草案的重要参考依据。

23.公开听证。立法草案涉及公民、法人和其他组织切身利益的,或者行政机关、社会组织及公民对有关内容有重大意见分歧的,或者法规草案拟设定行政许可、行政强制措施的,起草单位应当举行听证会。举行听证会的基本程序是:(1)举行听证会10日前公布听证会的时间、地点和内容;(2)按照预定的资格条件和名额公开报名、遴选确定参加听证会的人员;(3)听证陈述人就立法草案相关事项提出问题或者发表意见;(4)全程录音、制作笔录,如实记录发言人的主要观点和理由;(5)研究分析听证会取得的各方意见,并对各方意见的处理情况及其理由作出说明。

24.异议协调。有关单位对立法草案有关内容存在异议的,起草小组织应当组织召开立法协调会,与提出异议的单位单独或者集体进行协调,达成一致意见;有重大意见分歧的,由起草小组组长或者起草单位主要领导主持协调,消除分歧。经充分协调,仍有异议的,起草单位应当请示市政府领导协调并决定。异议协调情况应当在征求意见报告中详细说明。组织立法调协会可以邀请市人大常委会专门委员会、市法制办有关领导和立法工作人员参加。

五、立法事权

25.法规权限。法规立法权限可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面内,为执行法律、行政法规、本省地方性法规,根据本市实际情况作具体规定的事项;属于地方性事务需要制定地方性法规的事项;除应当由法律规定的事项以外,在国家尚未制定法律或者行政法规前先行制定地方性法规的事项。本市先于法律、行政法规制定的地方性法规,应当在法律、行政法规生效后,及时修改或者废止。

26.规章权限。规章立法权限限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面内,为执行法律、行政法规、地方性法规,根据本市行政管理需要作具体规定的事项;属于本行政区域的具体行政管理事项。没有法律、法规的依据,规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。对属于规范行政机关内部行为的事项,可以通过制定市或者区县(市)政府规范性文件进行规范的,原则上不制定规章。

27.行政许可。除应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可外,尚未制定法律、行政法规的,法规草案可以设定行政许可,但不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。设定行政许可应当明确行政许可实施机关、条件、程序和期限。行政许可的条件应当具体、可操作,避免使用兜底性、授权性规定。

28.许可条件。立法草案可以在法律、法规已经设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可的程序作出具体规定,但不得增设违反上位法规定的其他条件。法律、法规已经设定行政许可,但未明确实施主体、条件和程序的,法规草案可以予以明确。法律、法规的许可条件较为原则、抽象的,法规草案可以予以细化。

29.行政强制。法律就管理事项已经规定行政强制措施对象、条件、种类的,法规草案不得作扩大规定;法律中未设定行政强制措施的,法规草案不得设定行政强制措施。尚未制定法律、行政法规,且属于地方管理权限内的事项,法规草案可以设定对该管理事项查封场所、设施或者财物,扣押财物的行政强制措施,明确行政强制措施的实施机关、对象、条件。

30.行政备案。没有法律、法规的依据,立法草案不得作出事前备案、备案后批准、备案后方可享有其他合法权利等变向许可的规定。尚未制定法律、法规,立法草案可以设定告知性备案的规定,但不得设定相应的行政处罚;告知性备案的有关资料,属于其他行政机关就同一事项作出的决定、批复等文件的,行政机关应当通过政务信息共享平台获取,不得要求当事人另行提供备案。

31.行政协助。立法草案可以设定行政协助条款。有下列情形之一的,可以请求其他有关行政机关履行行政协助义务:(1)独立行使职权不能实现行政目的的;(2)不能自行调查、取得所需事实资料的;(3)执行公务所需要文书、资料、信息为其他行政机关所掌握,自行收集难以取得的;(4)应当请求行政协助的其他情形。请求与被请求的行政机关之间发生争议的,由双方共同的上一级行政机关协调决定。

32.行政指导。立法事项为实现特定的行政管理目的,行政机关在法定职权范围内或者依据法律、法规、规章和政策的规定,可以设定行政指导条款。主要适用以下情形:(1)需要从技术、政策、安全、信息等方面帮助公民、法人和其他组织增进其合法权益的;(2)需要预防可能出现的妨碍行政管理秩序的违法行为的;(3)需要实施行政指导的其他情形的。

33.行政给付。立法草案设定行政给付条款,应当遵循有利于保护群众利益、促进社会公正、维护社会稳定的原则,根据公民、法人和其他组织的申请,依照有关法律、法规、规章或者规范性文件的规定,发放抚恤金、社会保险金、最低生活保障金和其他福利等赋予物质权益或者与物质有关的权益的行为。

34.行政合同。立法草案设定行政合同条款,应当遵循维护公共利益、公开竞争和自愿原则。主要适用于下列情形:(1)政府特许经营;(2)国有自然资源使用权出让;(3)国有资产承包经营、出售或者租赁;(4)征收、征用补偿;(5)政府购买公共服务;(6)政策信贷;(7)行政机关委托的科研、咨询;(8)法律、法规、规章规定可以订立行政合同的其他事项。

35.行政监管。立法草案可以设定行政机关对监管对象的监督检查权,包括对当事人履行行政许可决定、行政合同约定和其他法定义务等方面的监督检查权,但不得妨碍行政管理相对人正常的生产经营活动。对当事人信用信息的管理措施,应当规定信用信息记录主体、失信信息判别依据、失信信息记录和公布的载体等。

36.制度衔接。因立法体例、结构、内容所限制,立法草案难以系统、完备、详尽地对实施有关管理措施所需要的标准、程序等阶段性、动态性、非普适性操作细则等作具体规定时,可以授权政府或者政府部门另行制定相应的配套制度,即具体办法、标准等。其中,配套制度涉及行政管理相对人权利义务的,应当由有权机关制定行政规范性文件。配套制度的内容不得违背立法草案的具体规定和有关法律、法规的立法精神。

37.禁涉事权。除法律、法规或者国家、省另有规定外,立法草案不得违反本市现行行政管理体制,规定设立行政机构、议事机构、事业机构及其编制的条款,不得规定限制其他地区个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务的条款,不得规定限制其他地区商品进入本地区市场的条款。没有法律、法规的依据,不得规定行政机关委托下属事业单位或者其他组织履行本级行政机关管理职责的条款,不得规定行政机关履行职责所需财政资金保障的条款,不得规定新设专项资金、减税免税方面的条款。

六、实施主体

38.许可实施。行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内以自己的名义实施行政许可。行政机关在其法定职权范围内依照法律、法规的规定或者国家、省的决定,可以委托其他行政机关实施行政许可。受委托行政机关应当在委托范围内以委托行政机关的名义实施行政许可,不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

39.强制执行。行政强制措施由法律、法规规定的行政机关或者法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。法规草案设定的查封、扣押,由法规草案规定的行政机关实施,其他任何行政机关或者组织不得实施。经国务院或者省政府批准的综合行政执法部门可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的,可以不采取行政强制措施。

40.实施处罚。行政处罚由法律、法规规定具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。国务院或者经国务院批准的省人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在法定权限内委托符合行政处罚法第十九条规定条件的组织实施行政处罚;受委托组织在委托范围内,以委托机关名义实施行政处罚,不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

41.实施指导。行政机关可以主动实施行政指导,也可以依公民、法人和其他组织的申请实施行政指导。实施行政指导一般采用劝告、提醒、建议、协商、发布指导性政策、提供技术指导和帮助等非强制方式,引导公民、法人和其他组织自主做出判断。实施行政指导不得收取任何费用。

42.实施给付。行政机关根据法律、法规、规章规定的范围、对象、等级、标准和期限实施行政给付,建立账册登记等制度,由公民、法人和其他组织在账册上签字或者盖章。行政给付的账册应当定期交付审计机关审计,审计结果依法向社会公布。行政机关变更行政给付范围、对象、等级、标准、期限或者废止相应项目的,应当提前30日告知公民、法人和其他组织。

七、违法惩戒

43.法律责任。立法草案可以根据行政管理的需要,对违反禁止性规范或者不履行义务性规范的行为设定法律责任。法律责任条款规定的违法行为应当与立法草案中规定的禁止性规范、义务性规范一一对应,不得对未在立法草案中规定的禁止性规范、义务性规范设定法律责任。同一立法草案或者不同法规、规章之间,对性质、情节、后果基本相当的违法行为设定的法律责任应当相当。立法草案不得设定刑事责任,一般也不设定民事责任。

44. 转致规定。立法草案中设定的禁止性规范、义务性规范条款,现行法律、法规等上位法已经有法律责任规定的,立法草案不再重复规定法律责任,但应当在法律责任部分第一条作衔接性规定。通常表述为“违反本条例或者本办法规定的行为,法律、法规已经法律责任规定的,从其规定。”

45.行政处罚。立法草案设定行政处罚,应当遵循过罚相当原则。法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定的,立法草案限于在法律、法规给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内,按照违法行为情节轻重作细化规定,但不得提高罚款的下限或者降低罚款的上限。法律、法规未对禁止行为或者义务性规定设定行政处罚的,立法草案不得设定行政处罚。尚未制定法律、法规的,立法草案可以按规定设定行政处罚。设定行政处罚应当明确实施机关、处罚对象、违法行为、处罚种类、罚款额度。

46.处罚种类。法规草案可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的其他各类行政处罚。尚未制定法律、法规的,规章草案对违反行政管理秩序的行为,限于设定警告或者一定数额罚款的行政处罚。

47.罚款额度。立法草案在规定处以一定幅度的罚款时,最低数额与最高数额之间一般不得超过十倍。规章草案对违反行政管理秩序的行为,可以设定处以三万元以下的罚款;对直接关系人身健康、生命财产安全以及直接涉及公共安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用方面违反行政管理秩序的行为,可以设定处以十万元以下的罚款。

48.行政处分。立法草案规定行政处分,应当遵守行政许可法、行政处罚法、行政复议法、国家公务员法、行政监察法、公务员行政处分条例等法律、行政法规的有关规定。设定行政处分应当明确实施机关、违法行为、处分对象,一般不规定行政处分的种类。

八、草案说明

49.说明事项。起草立法草案应当起草草案说明。草案说明的内容,主要包括制定或者修订法规、规章的必要性、可行性和有关上位法的依据,起草的主要过程,适用范围和主要内容,重大分歧意见协调处理情况。修改法规、规章的立法草案还应当提交修改前后条文对照表。其中,必要性和可行性,重点阐述立法背景、立法目的、立法需要解决的问题和对策措施;起草过程要充分体现立法程序和立法要求;草案主要内容,按照立法草案框架和基本思路,阐述相应的制度安排和措施,以及相应立法依据和预判效果;重大分歧意见协调处理情况,要如实反映具体意见和协调过程及处理结果。

50.起草主体。起草单位负责起草上报市政府的草案送审稿说明,要求内容全面、说理充分、分析透彻、数据详实,应说尽说,字数不限。市法制办负责起草提交市政府常务会议审议的草案说明,并由市法制办主要负责人向市政府常务会议作草案说明的报告,要求内容全面、精炼,字数控制在3000字左右,需要作特别说明的,字数可适当增加。市政府提请市人大常委会审议的草案说明,由起草单位负责起草,并由起草单位主要负责人代表市政府向市人大常委会第一次审议会议、市人大常委会主任会议作草案说明的报告。

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